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《杭州市农产品质量安全网格化监管实施意见》实施后第三方评估报告

 

《杭州市农产品质量安全网格化监管实施意见》(以下简称《意见》)经杭州市农业农村局的杭农质〔2016〕103号文件发布,于2016年7月1日起实施。该《意见》施行以来,在强化各级政府属地管理责任,完善农产品质量安全监管的分级管理工作机制,全面提升我市农产品质量安全监管水平方面,发挥了极其重要的作用。

为了解《意见》的实施成效,发现《意见》自身以及实施中存在的问题,以便今后为完善《意见》提供相应依据,杭州市农业农村局委托浙江京衡律师事务所对《意见》开展后评估工作。京衡所成立了以雷丽律师、郑晶晶律师、周志伟实习律师为成员的评估团队(以下简称评估小组),承担《意见》的实施后评估项目工作。在杭州市农业农村局的组织、指导下,在相关工作部门及农产品行业运营单位等的大力支持和协助下,评估小组按照工作方案开展了评估的各项工作。

评估小组在完成各项评估工作的基础上,撰写了《<杭州市农产品质量安全网格化监督实施意见>后评估报告》。

一、评估对象简介

本次后评估的评估对象是《杭州市农产品质安全网格化监管实施意见》(杭农质〔2016〕103号文件),其出台前的制定背景、制定过程、基本内容如下:

(一)制定背景

民以食为天,农产品质量安全直接关系到广大人民群众的身体健康和生命安全。在国家立法层面,《食品安全法》、《农产品质量安全法》和国务院办公厅《关于加强农产品质量安全监管工作的通知》等有关法律法规对农产品质量安全方面已经做了相应规定,并设置了相应的法律责任,但对农产品质量安全的具体监管体系及方案未予明确,仍需各省市结合自身实际情况进一步完善。

围绕建设“品质之城、美丽杭州”的目标,以保障公众食品安全为出发点和落脚点,根据《农业部关于加快推进乡镇农产品质量安全监管公共服务机构建设的意见》、《浙江省人民政府办公厅关于扎实推进基层农业公共服务中心建设进一步强化为农服务的意见》、《浙江省人民政府关于创建国家农产品质量安全示范省实施方案的通知》和《杭州市人民政府关于印发杭州市创建国家食品安全城市试点工作方案的通知》的要求,全面落实《浙江省人民政府关于创建国家农产品质量安全示范省实施意见》(浙政办发〔2016〕1号)和《杭州市人民政府关于印发杭州市创建国家食品安全城市试点工作方案的通知》(杭政办函〔2015〕177号)这两个文件的有关规定,结合杭州市的实际情况,杭州市农业农村局特制定本《意见》。主要目的在于,通过建立“层层负责,网格到底,责任到人、全面覆盖”的农产品质量安全网格化监管体系,对全市农产品实施网格化管理,进一步消除监管漏洞和盲区,提升监管水平和效能,实现农产品从生产到消费者餐桌的全流程有效监管体系,确保“舌尖上的安全”。

(二)制定过程

《意见》的初稿完成后,杭州市农业农村局在2016年3月17日召开的农产品质量安全监管会上,下发给各区、县(市)农业(水产)主管部门、局机关有关处室和局属有关单位征求意见。4月6日,再次通过农民信箱向各区、县(市)农业(水产)主管局农产品质量安全监管机构负责人征求意见;4月21日发函向市林水局、市市场监管局征求意见。期间共收到意见反馈10条,其中无修改意见的7条,有修改意见的3条,最终采纳了2条。

2016年4月12日,杭州市农业农村局通过杭州农业信息网发布关于《杭州市农产品质量安全网格化监管实施意见》(征求意见稿)的公告,并予以公示,公示期7天,自2019年7月22日至31日。公示期内向社会各界公开征求意见,未收到社会各界的异议或其他建议。

经过反复修改论证,形成正式审议稿,由杭州市农业农村局常务会议集体讨论审议通过,并按规定报杭州市政府法制办备案审查。

《杭州市农产品质量安全网格化监管实施意见》经杭州市农业农村局的杭农质(2016)103号文件发布,2016年6月2日通知印发,并于同年7月1日起正式施行。

(三)主要内容

《意见》分指导思想、总体目标、主要工作、保障措施四部分主要内容,总体目标就是:坚持属地管理、分级负责、条块结合、以块为主的原则,依据我市现有行政区划,将全市范围内的农产品质量安全监管对象实行网格划分,建立“层层负责,网格到底,责任到人、全面覆盖”的农产品质量安全网格化监管体系。

在主要工作方面,按照范围清晰、管理便捷、无缝对接、全面覆盖的标准,在现有市、区(县、市)、乡镇(街道)、村(社区)的基础上,将全市设置为四级网格体系,健全明确各级网格的管理机构,并在该设置基础上进一步明确各级网格的监管职能,包括监管部门及监管任务。

行政村(社区)为最基层的一级网格,村委会(社区)作为最基层一级网格管理机构,一级网格设立1名村级监管员,承担本行政村(社区)范围内的农产品质量安全监管任务。涉农乡镇(街道)所辖区域为二级网格,各涉农乡镇政府(街办)作为二级网格管理机构,二级网格由各乡镇(街道) 农业公共服务中心(食安办)承担本区域内属地管理日常工作。区(县、市)所辖区域为三级网格,各区(县)农业部门作为三级网格管理机构,三级网格由各区(县、市)农业行政主管部门负责本辖区内农产品质量安全网格化管理的组织领导和日常管理,领导、组织、协调本区域内农产品质量安全监管工作。市级行政区划管辖范围为四级网格,市农业农村局作为四级网格管理机构,四级网格由市农业农村局负责全市农产品质量安全网格化管理组织领导工作。

在保障措施方面,规定了加强组织领导、落实管理责任、健全组织机构、加强经费保障和强化绩效考核五个方面的具体措施,主要包括成立农产品质量安全网格化管理工作领导小组,明确各层级网格组织机构、网格点分布、主要负责人、分管负责人、联系电话、相关职责等制度与信息,各级网格确定1名信息员(有条件的可配备职业检查员)具体负责网格化管理的投诉举报受理和日常工作联系等。

二、评估标准及方法

行政规范性文件实施后评估,是指行政规范性文件实施后,根据其制定目的,结合经济社会发展要求,按照一定的标准和程序,对规范性文件的制定质量、实施效果、存在的问题及其影响因素进行调查和分析评价,并提出评估意见的制度。

(一)评估标准

本次对《意见》的实施后评估,属于整体性评估,主要目的是在全面了解和掌握《意见》实施情况的基础上,针对实施中发现的问题,提出评估建议。评估组的本次评估,主要依据合法性、合理性、协调性、操作性和实效性标准来进行:

1、合法性标准

《意见》的制定是否符合法定权限,各项规定是否与法律、行政法规、地方性法规、规章相一致,《办法》的制定程序是否符合法定要求等。

2、合理性标准

公平、公正原则是否得到体现,各项制度设计、程序规定、法律责任等是否必要、适当,是否符合比例原则等。

3、协调性标准

《意见》与同位阶的立法是否存在冲突,规定的制度是否互相衔接等。

4、操作性标准

《意见》规定的网格化监管体系和措施,是否符合本市实际情况,是否有针对性地解决农产品质量安全监管工作中存在的问题,是否有效提升我市农产品质量安全监管水平等。

5、实效性标准

《意见》是否得到普遍遵守和执行,是否实现预期的立法目的,包括实施的基本情况,实施的社会效益或者经济效益分析,规定的监管机制适应经济社会发展的情况等。

(二)评估方法

为确保评估结果的全面性、客观性,评估组综合采用了法学和社会学的评估方法对《意见》进行评估。本次对《意见》的实施后评估方法,主要包括座谈会、相关行政管理部门的情况介绍等。

在评估过程中,杭州市农业农村局于6月8日召开了专题座谈会,听取区(县)农业行政主管部门、基层监管员、农产品生产经营企业以及市民代表等的意见及建议,了解农产品质量安全网格化监管工作的开展情况、存在的问题以及完善建议等。相关行政管理部门提供的相关材料和情况介绍,也是本次评估工作的基础材料。

三、《意见》实施情况

1、推进网格队伍建设。组建网格队伍,我市目前共有市、县、镇、村四级网格员845名,构建了纵向到底、横向到边的网格化管理组织框,实现了农产品质量安全隐患的快速发现、及时处置和监管工作的高效运行,建立“明确定责、依法履责、严格问责”的责任落实制度,夯实了农产品质量安全监管工作基础,降低农产品质量安全风险,维护人民群众身体健康和生命安全。通过网格化管理工作的深入实施,建立了监管工作全覆盖、全方位、全过程的动态管理服务机制,进一步强化了属地管理,织密了农产品质量安全监管网络,保障了农产品质量安全。同时,强化网格员培训,每年开展对网格员的业务能力培训,提高网格员农产品质量安全监管能力,以便更好地服务农业主体,充分发挥网格员“信息员”、“办事员”、“救火员”的作用。

2、数智赋能网格化监管。开发了“数字农安”APP,通过权限分配,县、乡镇(街道)、村(社区)三级网格员按照级别、职能、权限和所辖区域进行监管。一是开展农产品质量安全巡查。网格员开展主体巡查,通过APP来反映农业主体在检测、追溯、农事管理、农资存放等等农产品质量安全管控方面的落实情况。2020年,全市各地充分运用“数字农安APP”,对3197家规模主体开展巡查11338次。从巡查中我们发现我市农业主体普遍存在生产记录不规范、投入品出入库登记不规范、管理体系不健全等农产品质量安全的风险点和薄弱点。二是开展智慧监管。通过农产品追溯平台及农产品质量安全监管平台数据模型计算,网格员了解所在辖区内农业主体的情况,针对性地开展分级分类监管。如若在各项抽检中发现不合格的主体,系统平台会直接将这家主体列入网格员的巡查名单,要求网格员在当月对主体开展巡查;网格员对巡查中发现问题的主体会列入当月回访名单,回访后发现问题仍然没有整改的列入半月回访名单,不断压实主体责任。今年实施的信用平台会自动将辖区内主体的信用等级情况进行推送给网格员,对于信用等级 A、B 级生产主体,减少抽检和巡查比例,降低为原来的 50%;对于信用等级 C 级生产主体,抽检比例和巡查检查频次保持原来的100%;对于信用等级 D、E 级生产主体,增加监管力度,抽检比例和巡查检查频次提高为原来的 200%;对于列入严重失信名单的生产主体,不限制抽查比例和频次。三是开展技术服务。通过APP,推送“禁限用农药名录”、“水产养殖用药明白纸”等农产品质量安全知识小贴士,方便网格员及时向主体宣传及指导。

3、网格化工作显成效。在全市网格员的共同努力下,我市连续9年地产食用农产品合格率在98%以上,我市7个主要涉农县成功创建省级农产品质量安全放心县,8个县市成功创建省级追溯体系县,余杭、桐庐成功创建国家级农产品质量安全县,全市没有发生重大农产品质量安全事件,农产品质量安全形势总体稳定向好。信用网格化监管工作在今年得到了农业农村部肖放司长的肯定。

四、《意见》主要内容的评估

1、合法性

2014年2月27日,浙江省人民政府办公厅以浙政办发〔2014〕31号的发布文号印发《关于加强食品安全基层责任网络建设的意见》。该意见重点提出:加强行政村(社区)网格化管理。乡镇政府(街道办事处)要在行政村(社区)中网格单元之下,根据食品生产经营者数量的实际情况,将辖区划分成若干个小网格,建立相关管理制度,充分发挥网格作用,将食品安全工作落实到位。 

2014年10月31日,农业部国家食品药品监督管理总局以农质发〔2014〕14号的发布文号印发《关于加强食用农产品质量安全监督管理工作的意见》。该《意见》分严格落实食用农产品监管职责、加快构建食用农产品全程监管制度、稳步推行食用农产品产地准出和市场准入管理、加快建立食用农产品质量追溯体系、深入推进突出问题专项整治、加强监管能力建设和监管执法合作、强化检验检测资源共享、加强舆情监测和应急处置、建立高效的合作会商机制九部分。

《意见》依据的是法律、法规及相关上级规范性文件,具体内容为我市农产品质量安全属地管理、实施农产品质量安全网格化监管的意见。经严格审核,《意见》作为杭州市农业农村局发布的规范性文件,其内容符合现行农产品质量安全领域法律、法规、规章和政策的规定,与上位法无重大冲突,不存在相抵触的情形,符合合法性要求。

2、合理性

《意见》共四部分主要内容,结构安排合理,用词较为规范,条文简洁,从网格设置、管理机构到监管内容的各项规定,逻辑清晰,内容明确,没有互相矛盾的情况。作为一个规范性文件,契合上位法要求和上级文件的精神,符合我市经济与社会发展的现状。

3、协调性

《意见》的立法位阶为规范性文件,立法目的在于以条块结合的网格为载体,进一步强化各级政府属地管理责任,完善市、区(县、市)、乡镇(街道)、村(社区)分级负责的农产品质量安全监管工作机制,全面提升我市农产品质量安全监管水平。《意见》与《农业部关于加快推进乡镇农产品质量安全监管公共服务机构建设的意见》、《浙江省人民政府办公厅关于扎实推进基层农业公共服务中心建设进一步强化为农服务的意见》、《浙江省人民政府关于印发创建国家农产品质量安全示范省实施方案的通知》和《杭州市人民政府关于印发杭州市创建国家食品安全城市试点工作方案的通知》等一系列上位文件,共同构建完善了农产品质量安全网格化监管体系。因此,《意见》与其他法律法规、规范性文件等设定的各项制度之间互相衔接协调,符合协调性的相关要求。

4、操作性

《意见》的内容规定具体,可操作性较强。尤其在主要工作方面,明确划分了四级网格体系,并对每级网格的管理机构、监管机构(人员)以及监管工作内容等都做了详细的规定。规定合理,切实可行,具有较强的可操作性。

5、实效性

《意见》实施五年多以来,全市的农产品质量安全网格化监管体系逐步规范成熟,目前已形成了完善的网格化动态监管机制。我市没有发生重大农产品质量安全事件,农产品质量安全形势总体稳定向好。

五、存在的问题

在《意见》的实施过程中,评估组也发现了一些问题。

1、基层监管员工作任务重压力大,应从多方面加强保障,提高其对监管工作的积极性。一级网格设立一名村级监管员,监管员基本是由基层网格员兼职担任,在负责本职工作的同时兼顾农产品质量安全监管工作。网格员由政法委作为主管部门委托乡镇进行统一招聘,工资薪酬也是乡镇发放,本身工作任务就比较重,但相比较而言,薪酬待遇并不算很高,而农产品质量安全监管工作也只是其兼顾的一部分工作任务。二级网格也会配置安全监管员,但并不是监管机关派驻的专职人员,同样是以兼职为主,大多是由当地农技员兼任。

在这样的情况下,监管员的工作量大幅增加,工资收入没有明显增加,也缺少该部分工作任务的相应补贴,这就导致部分基层监管员工作积极性较差,工作责任心不强,缺乏监管工作的主动性。

2、农产品的质量安全监管是个非常专业的领域,很多农业生产主体、监管人员自身都缺乏质量安全方面的专业知识和素养。一方面,部分农业生产主体因年龄偏大文化水平偏低的原因,无法进行系统化学习,需要通过简单操作性强的方式进行宣传引导,例如采用抖音小视频形式进行通俗易懂的宣传和科普,做好培训工作。另一方面,基层监管员大多是网格员兼任,在农产品质量安全监管技术方面专业性不够强,缺乏专业技能,还需要进行专业化培训。

3、关于绩效考核制度的开展落实问题。四级网格体系的各个网格如何开展绩效考核制度,《意见》中没有明确规定。在《意见》施行过程中,绩效考核制度没有很好的体现效果。

六、下一步工作安排

1、进一步健全机制,落实监管责任。要建立健全各级网格农产品质量安全预警机制和责任机制等工作机制,完善“层层负责、网格管理、责任到人、全面覆盖”的农产品质量安全管理体系,并在实践中发挥作用,建立农产品质量安全管理的长效机制。《意见》在保障措施部分要求:明确各层级网格组织机构、网格点分布、主要负责人、分管负责人、联系电话、相关职责等制度与信息。同时各级网格都要确定1名信息员(有条件的可配备职业检查员),具体负责网格化管理的投诉举报受理和日常工作联系。实践中要细化如何进一步将责任落实到位的措施,村镇的网格组织机构、网格点分布、投诉举报程序、监管责任人、突发事件处理程序等信息都要上墙公示,并接受社会监督。

2、继续推进数字化应用。互联网数字时代,要继续探索“乡村钉”等数字化应用模式,强化村级网格员力量配置;加强“数字农安”APP建设,形成农产品质量安全大脑,使各级网格员掌握了解辖区农产品质量安全风险情况,开展智慧监管。

3、加强队伍作风建设。开展针对网格员的系列培训,认真学习农产品质量安全的法律法规,牢固树立依法行政理念,切实增强履职意识、服务意识。通过网格化的监管模式,密切联系群众,更多地深入到生产一线,深入到田间地头,了解实际情况,帮助农业主体解决实际问题,切实保障人民群众“舌尖上的安全”。

七、评估结果

《意见》发布施行以来,全市已经逐步建立起了“层层负责,网格到底,责任到人、全面覆盖”的农产品质量安全网格化监管体系,市、区(县、市)、乡镇(街道)、村(社区)四级网格分级负责的农产品质量安全监管工作机制平稳运作,有效提升了我市农产品质量安全监管水平和效能。参与评估、座谈的行业内人员、市民代表等均对《意见》的落实、执行总体评价较好,故对《意见》建议予以继续保留。


评估方:浙江京衡律师事务所

雷丽、郑晶晶

2021年6月22日 


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信息来源:政策法规处
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