《杭州市人民政府关于实施杭州桐庐无规定马属动物疫病区管理的通告》实施后第三方评估报告

《杭州市人民政府关于实施杭州桐庐无规定马属动物疫病区管理的通告》（以下简称《通告》）由杭州市人民政府颁布，于 2019 年 9月 29 日起执行，有效期至2022年12月31日。为切实保障2022年第19届亚运会马术比赛在杭州桐庐顺利举行，该《通告》发挥了极其重要的作用。

随着亚运会举行时间的逐渐临近，杭州桐庐无规定马属动物疫病区实施动物疫病区域化管理工作面临着前所未有的压力和挑战，亟需对《通告》实施后评估，以便进一步了解《通告》的实施成效，故杭州市农业农村局委托浙江京衡律师事务所雷丽律师、郑晶晶律师、周志伟实习律师（以下简称评估小组）对《通告》开展实施后评估工作。在杭州市农业农村局的组织、指导下，在相关工作部门的大力支持和协助下，评估小组撰写了以下评估报告。

一、评估对象简介

（一）制定的目的

第19届亚运会马术比赛将于2022年9月在杭州市桐庐县瑶琳镇进行，届时，将有来自20多个国家和地区超过180名运动员、近200匹赛马参加比赛。保障参赛马匹安全是国际马术比赛的重要前提，按照国际惯例，赛事举办地应当具备确保马匹安全的动物卫生条件和动物疫病管理能力。根据《中华人民共和国动物防疫法》等有关法律法规的规定，通过制定《通告》，明确杭州桐庐无规定马属动物疫病区内管理要求，实现对马属动物疫病风险控制，达到无规定马属动物疫病区建设要求，在2021年底前建成无规定马属动物疫病区，确保亚运会马术比赛顺利举行。

（二）制定的必要性

按照要求，杭州举办亚运马术比赛项目，必须建立杭州桐庐无规定马属动物疫病区。制定实施本通告是杭州桐庐无规定马属动物疫病区建设的需要，是组织落实建设方案各项目标任务的重要保障措施。加强马属动物疫病易感动物及其产品的流通控制和对马属动物登记、免疫是切实控制马属动物疫病，确保区域内不发生马属动物疫病的有效手段。

（三）制定过程

自杭州成功申办2022年亚运会后，无规定马属动物疫病区的建设就提上了工作日程。该《通告》的制定参考了辽宁省、海南省、山东省等地无疫区立法经验，重点借鉴了2010年广州亚运会马术比赛保障的经验，并广泛征求了专家、行政相对人、人民政府、成员单位以及网友的意见。

1、征求专家意见。2019年7月11日，杭州市农业农村局邀请全国动物卫生风险评估专家委员会专家开展通告论证，专家现场对通告制定的必要性、可行性、合法性进行了认证。专家一致认为制定本通告依据充分，切实可行，应尽快出台。

2、征求管理相对人意见。2019年7月25日，杭州市农业农村局邀请养殖场主、屠宰企业、动物产品经营户等12名代表参加群众座谈会，征求与会代表意见。代表们一致表示对《通告》无意见，全力支持配合做好相关工作。

3、征求人民政府和成员单位意见。2019年7月29日，杭州市农业农村局函询各区、县（市）人民政府和2022年第19届亚运会无规定马属动物疫病区建设工作领导小组成员单位意见，截至目前，共收到拱墅区人民政府（杭州市拱墅区市场监督管理局）反馈意见1条，不采纳1条。经汇总讨论，形成《杭州桐庐无规定马属动物疫病区建设方案》（代拟稿）。

4、网上公开征求意见。2019年7月19日，杭州市农业农村局通过市政府官网发布公开征求《杭州桐庐无规定马属动物疫病区管理通告》（征求意见稿）意见的公告，向社会各界公开征求意见，公示期为2019年7月22日至31日，征求意见的时间不少于7个工作日。在规定的征求意见期间内，未收到社会各界的修改意见或其他建议。

（四）《通告》的主要内容

《通告》一共12条，主要内容如下：

1、明确了杭州桐庐无规定马属动物疫病区的范围以及界定马属动物、马属动物疫病的概念。根据无疫区建设需要，划定了“无疫区”、“保护区”和“生物安全通道”的范围。规定马属动物是指马、驴、骡等动物，易感动物是指马、驴、骡、猪、牛、羊等动物；马属动物疫病是指马传染性贫血、马鼻疽、日本脑炎、马流行性感冒、马梨形虫病、马病毒性动脉炎、马媾疫和伊氏锥虫病（苏拉病）等8种动物疫病。

2、杭州市在进入杭州桐庐无疫区的省道S208、S302设置4个动物卫生监督检查站。从2019年9月1日起，对进入无疫区的易感动物及其产品开展监督检查。

3、行政相对人从2019年9月1日起自觉履行从无疫区外输入易感动物及其产品的法律义务。按照无疫区建设管理规范要求，对运输易感动物及其产品的过境车辆实行申报，经指定路线、在规定时间向动物卫生监督机构报验后过境。

4、对全市马属动物开展登记、免疫工作。有效预防规定马属动物疫病的发生，确保建成杭州桐庐无规定马属动物疫病区。

二、评估的目的、标准及方法

（一）评估目的

规范性文件实施后评估是指政府规范性文件实施后，根据其制定目的，结合经济社会发展要求，按照一定的标准和程序，对政府规范性文件的制定质量、实施绩效、存在问题及其影响因素等进行调查和分析评价，并提出评估意见的制度。

本次评估目的是在全面了解和掌握《通告》制定及其实施情况的基础上，针对其实施中发现的问题，提出评估建议。

（二）评估标准

本次对《通告》的实施后评估，属于整体性评估，主要目的是在全面了解和掌握《通告》的立法过程及实施情况的基础上，针对立法和实施中发现的问题，提出评估建议。评估组的本次评估，主要依据合法性、合理性、协调性、操作性和实效性标准来进行：

1、合法性标准

《通告》的制定是否符合法定权限，各项规定是否与法律、行政法规、地方性法规、规章相一致，《通告》的制定程序是否符合法定要求等。

2、合理性标准

公平、公正原则是否得到体现，各项制度设计、程序规定、法律责任等是否必要、适当，是否符合比例原则等。

3、操作性标准

《通告》是否有效保障了桐庐无规定马属疫病区的建设，管理措施是否高效、便民，相关表述是否规范准确，有无歧义。

4、实效性标准

《通告》是否得到普遍遵守和执行，是否实现预期的立法目的，包括实施的基本情况，实施的社会效益或者经济效益分析，规定的监管机制适应经济社会发展的情况等。

（三）评估方法

为保证评估结果的全面性、客观性与针对性，评估小组综合采用了法学和社会学的评估方法对《通告》进行评估。具体而言，采用相关立法比较分析、会议访谈调查和专项调查等方法。

1、会议座谈。2021年6月9日，杭州市农业农村局在桐庐组织了桐庐无疫区建设管理中心、公路动物卫生检查站、乡镇畜牧兽医站、屠宰场、养殖场等代表参加了座谈。会上，通过与会代表进行交流，进一步厘清了相关工作的实施情况，以及存在的问题不足。

2、相关行政管理部门的情况介绍。相关行政管理部门提供的相关材料和情况介绍，也是本次评估工作的基础材料。在评估过程中，杭州市农业农村局和其他相关单位提供了相关制度的实施情况及制定需求等基础材料。

三、《通告》实施情况

（一）区域区划相关情况。

杭州位于中国东南沿海，是浙江省省会和经济、文化、科教中心，长江三角洲中心城市，面积1.69万平方公里，辖10个区、2个县、1个县级市，共190个乡镇（街道），常住人口1036万人。全市丘陵山地占总面积65.6%，森林覆盖率66.8%。桐庐县位于杭州中部，全境东西长77公里，南北宽55公里，总面积1825平方公里。桐庐县以丘陵山区为主，四周群山耸峙，中部为狭小河谷平原，富春江、分水江穿境而过，具有较好的天然防疫屏障。亚运会马术比赛场地位于桐庐县瑶琳镇，地处桐庐县西北部，紧邻分水江，距桐庐县城25公里，距杭州萧山国际机场130公里。杭州市按照无规定马属动物疫病区建设要求，结合马术比赛场地环境、自然屏障情况及杭州市、桐庐县行政区划，划定了杭州桐庐无规定马属动物疫病无疫区、保护区和生物安全通道，并通过相关法规和文件加以明确。

无疫区：桐庐县行政区域富春江以北的部分。

保护区：与无疫区毗连的地区，包括桐庐县行政区域富春江以南的部分和富阳区、临安区、淳安县、建德市行政区域。

生物安全通道：杭州萧山国际机场至无疫区所经的机场高速公路、杭州湾环线高速公路、沪昆高速公路、彩虹快速路、杭新景高速公路等道路及两侧1000米以内的区域。

（二）病种相关情况。

基本要求：实现“五个无疫”，即防控达到无疫、监测证明无疫、评估确认无疫、监管维持无疫、应急恢复无疫。分类目标：对马传染性贫血、马鼻疽、马梨形虫病、马病毒性动脉炎、马媾疫、伊氏锥虫病等6种流行马属动物疫病实现非免疫无疫，对马流行性感冒、日本脑炎等2种流行马属动物疫病实现免疫无疫。对狂犬病、炭疽、马鼻肺炎等3种动物疫病实施监测，达到防控标准。对非洲马瘟、亨德拉病、西尼罗河热、尼帕病毒病、水泡性口炎、马脑脊髓炎（东西部）、马传染性子宫炎、委内瑞拉马脑脊髓炎等8种外来马属动物疫病开展风险管理，防范外疫传入，实现监测证明无疫免疫和马属动物的登记。

杭州市健全了政府统一领导、农业农村部门组织实施、养殖业主为防疫责任主体的动物强制免疫体系；2019至2021年依法对马属动物的马流感、日本脑炎开展了3次强制免疫，共免疫马属动物1557匹（次），做到应免尽免，并进行了效果监测评估；还对全市所有实施免疫的马属动物开展注册登记、芯片埋植、健康检查，普查马属动物536匹，注册登记和芯片注射536匹，实现马属动物可追溯管理。目前，杭州市正在开展无疫区和保护区内的生猪日本脑炎强制免疫。

（三）机构建设及人员配备情况

一是成立了桐庐县无规定马属动物病疫区管理中心。2019年9月，桐庐县人民政府成立了桐庐无规定马属动物疫病区管理中心，安排42名专业人员（其中26人在编，16人编外），为桐庐县农业农村局的直属单位，专门负责管理桐庐无规定马属动物疫病区的建设。

二是加强了卫生监督检查的人员配置。其中百江、高翔、分水各配置6人，分三班；横村配置8人，分四班，每次检查均为一名官方兽医，一名协检员，每天24小时值班，对经过对应省道、检查站的，运输马属动物、易感动物及动物产品的车辆进行检疫、消毒。

（四）其他配套设施建设带来了一定的社会效益。

一是在兽医实验室建设方面。杭州市、桐庐县都对兽医实验室进行了提升改造，配备了与杭州桐庐无规定马属动物疫病区建设任务相适应、符合国家无规定动物疫病区建设要求的设施设备。实验室达到了生物安全二级实验室标准，已具备承担相关马属动物疫病监测工作的能力。杭州市兽医实验室新增了核酸扩增系统、全自动微生物鉴定及药敏分析系统、数字PCR仪、显微成像系统和生物样本信息管理系统等仪器设备。桐庐县兽医实验室完成200平方米实验室改造，新增了荧光定量PCR仪、多功能酶标仪、生物安全柜、全自动酶免工作站、高速冷冻离心机等仪器设备。保护区范围内的富阳区、临安区、淳安县、建德市，也都实施了兽医实验室提升改造，配齐专业技术人员和设施设备。

二是在基层兽医能力建设方面。桐庐县对辖区内的4个动物卫生监督分所、10个乡镇畜牧兽医管理站进行规范化建设，提升基层动物防疫能力。城区、横村、分水、江南等4个动物卫生监督分所（动物检疫申报点）经过提升改造，均可实现快速诊断、监督管理、执法取证、信息采集和数据处理等功能。10个乡镇畜牧兽医管理站都已建成超过20平方米的防疫工作室，配置办公及免疫、采样、监测等设施设备，增加基层防疫人员15名。同时，杭州市和桐庐县还通过组织多轮次的专业技术教育培训，加强兽医队伍建设。

三是在动物防疫设施建设方面。桐庐县完善了疫苗冷链储运系统，配足了与疫苗储运量要求相匹配的冷藏车、冷库、冰箱、冰柜、转运箱、冷藏包等设施装备，实现了疫苗全程冷链储运。同时，还配置符合规定的动物卫生监督检查、动物疫病监测抽样、病死动物无害化处理等专用车辆。

四是在综合管理信息平台建设方面。杭州市于2020年6月启动了杭州桐庐无规定马属动物疫病区综合管理信息平台建设。平台指挥中心既能与公路动物卫生监督检查站、动物隔离场、区域监控警示点位实时连线，又能与相关区、县（市）动物卫生监督机构、疫病预防控制机构以及区域内的家畜屠宰场、备案养殖场、无害化处理场所联网运行，通过及时收集和分析处理马属动物饲养、疫病监测、标识追溯、流行病学调查、流通监管、边界控制等信息，实现对马病防治工作的统一监控和综合管理。

四、《通告》主要内容评估

（一）合法性

《通告》作为杭州市人民政府发布的规范性文件，其内容符合《中华人民共和国动物防疫法》、《动物检疫管理办法》、《无规定动物疫病区管理技术规范等有关法律、法规等的规定，与上位法无冲突，不存在相抵触的情形，符合合法性要求。《通告》制定具体所依据的规定如下：

1、区域区划。按照农业部农医发【2016】45号文件中的《无规定动物疫病区管理技术规范》（以下简称技术规范）对区域区划的要求，划分无规定马属动物疫病区无疫区、保护区和生物安全通道。

2、规定马属动物疫病及易感动物。根据《杭州桐庐无规定马属动物疫病区建设方案》和亚运会马术比赛无疫区相关要求。

3、动物卫生监督检查站设置。根据《杭州桐庐无规定马属动物疫病区建设方案》和技术规范第二部分《动物及动物产品输入及过境管理技术规范》中5.2的要求。

4、马属动物登记、免疫制度。按照技术规范第一部分通则和《杭州桐庐无规定马属动物疫病区建设方案》对马属动物管理以及免疫病种的规定。

5、输入易感动物及其产品管理制度。按照《中华人民共和国动物防疫法》第44、45、46条，《动物检疫管理办法》第六章无规定动物疫病区动物检疫和技术规范第二部分《动物及动物产品输入及过境管理技术规范》第3、4点要求。

6、易感动物及其产品过境管理制度。按照依据《中华人民共和国动物防疫法》第44条、技术规范第二部分《动物及动物产品输入及过境管理技术规范》中第5点过境要求。

7、无害化制度。依据《中华人民共和国动物防疫法》第44、48和技术规范第二部分《动物及动物产品输入及过境管理技术规范》3.5.5等要求。

8、运输生物安全管理制度。依据《中华人民共和国动物防疫法》第21条和技术规范第二部分《动物及动物产品输入及过境管理技术规范》3.5.5和5.5等要求。

9、检疫监测不合格处理制度。依据《中华人民共和国动物防疫法》第48条和技术规范第一部分通则6.1.2.2和第二部分《动物及动物产品输入及过境管理技术规范》4.5等要求。

（二）合理性

《通告》共十二条，结构安排合理，用词较为规范，条文简洁，从杭州桐庐无规定马属动物疫病区、马属动物、马属动物疫病的概念到卫生监督检查站、登记管理以及行政相对人承担的义务的各项规定，逻辑清晰，内容明确，没有互相矛盾的情况。作为一个规范性文件，契合上位法要求和上级文件的精神，对杭州桐庐无规定马属动物疫病区的建设系“雪中送碳”，十分具有必要和可行性，并且公开、公平、公正。

（三）可操作性

1、杭州市从2002年开始就进行动物及动物产品调运监管探索，经过十多年运行已经积累了丰富的经验，可以顺利开展马属动物疫病易感动物及其产品的调运监管工作。

2、杭州养马数量较少，以第19届亚运会马术比赛场（桐庐县瑶琳镇东琳村）为中心，半径5公里范围内没有饲养马属动物，整个桐庐县也仅有马属动物71匹，其中马26匹，近10年未发生重大动物疫情。

（四）实效性

桐庐在杭州桐庐无规定马属动物疫病区建设“一穷二白”的基础上，《通告》的出台为通了杭州桐庐无规定马属动物疫病区建设指明了方向，可以说杭州桐庐无规定马属动物疫病区的建设是建立在《通告》的基础上建立起来的，《通告》为杭州桐庐无规定马属动物疫病区管理发挥了积极、重要的作用。

2020年8月26日起，地方性规章《杭州桐庐无规定马属动物疫病区管理办法》（以下简称《办法》）施行，《通告》为其提供了坚实的文本和实践基础。从制定内容看，《通告》为政府性规章《办法》的制定、为杭州桐庐无规定马属动物疫病区管理的立法升级提供了坚实的文本基础，《通告》实践所积累的种种经验为《办法》提供了生动、不可或缺的立法基础。无论是体例安排还是具体内容，《通告》和《办法》存在着承继和发展的关系。《办法》在《通告》的基础上制定了处罚体系，让《通告》也更加具有执行力和可操作性。  

五、下一步工作安排

在《通告》的实施过程中，评估小组也发现了杭州桐庐无规定马属动物疫病区的建设时间紧、任务重。相关部门也表示会严格按照建设标准，积极补齐短板弱项，努力加快工作进度，确保如期通过验收评估，高质量建成杭州桐庐无规定马属动物疫病区。具体如下：

一是持之以恒抓防控。杭州市将进一步严格落实流通监管、疫病监测、虫媒及野生动物调查等措施，及时掌握和消除马属动物疫病风险。

二是快马加鞭建设施。杭州市将进一步加快主赛场、隔离场等建设进度，确保按期建成并投入运行，同步接受评估验收。

三是坚持不懈提能力。杭州市将进一步加强相关技术人员培训，加大宣传力度，加强与国内外专家交流，提高建设水平。

四是充分准备迎验收。杭州市将逐条对照评审准则，健全完善相关工作台账，确保工作可追溯、可验证。

六、评估结果运用建议

虽然在《通告》之后颁布了《办法》，但是《通告》在杭州桐庐无规定马属动物疫病区建设发挥了举足轻重的作用，为桐庐无规定马属动物疫病区指明方向，参与评估、座谈人员对《通告》的落实、执行总体评价较好，且《通告》的有效期至2022年12月31日，故对《通告》建议予以继续保留。

评估方：浙江京衡律师事务所

雷丽、郑晶晶、周志伟

2021年6月22日